Von Dipl.-Jurist Dipl.-Verwaltungswirt Helmut Krethe
Sachverhalt:
Union und SPD haben sich nach Koalitionsverhandlungen am 27.11.2013 auf einen Koalitionsvertrag geeinigt. Dieser Vertrag steht jedoch unter dem Vorbehalt der Zustimmung der Mehrheit der ca. 475.000 SPD-Mitglieder. Für den Fall eines negativen Votums der Mitglieder zum Koalitionsvertrag käme ein solcher nicht zustande.
In einem Fernsehinterview konfrontierte die ZDF-Journalistin M. Slomka den SPD-Vorsitzenden S. Gabriel mit dem Argument der verfassungsrechtlichen Bedenklichkeit dahingehend, dass die Mitglieder einer Partei ein „doppeltes Wahlrecht“ hätten, was grundgesetzwidrig sei. Der SPD-Vorsitzende wies in dem Interview verfassungsrechtliche Bedenken von sich.
Ist das Mitgliedervotum der SPD-Mitglieder zum Koalitionsvertrag mit der Union verfassungsrechtlich bedenklich?
Ist der vom Bundestag eingesetzte Hauptausschuss verfassungswidrig?
I.
Gem. Art. 21 I 1 Grundgesetz (GG) wirken die Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes mit. Diese Norm knüpft an Art. 20 II GG an und weist mittelbar den Parteien eine große Rolle zu, denn sie sind es gerade, die Wahlkreisbewerber und Landeslisten aufstellen und sie dem Volk zur Wahl stellen (mit Ausnahme weniger Einzelbewerber, die nur für sich für die Erststimme werben können).
Mit der Bundestagswahl werden Abgeordnete gewählt, die in Fraktionen zusammengefasst sind.
II.
Jede Partei, die Koalitionspartnerin ist, hat das Recht, aber nicht die Pflicht, ihre Mitglieder zu den Ergebnissen der Koalitionsverhandlungen zu befragen. Dies hat mit dem in der Öffentlichkeit diskutierten „doppelten Wahlrecht“ nichts zu tun. Jedem Bürger steht das Recht zu Mitglied einer Partei zu werden und Einfluss zu nehmen. Wenn Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes mitwirken wollen, müssen die Parteien nun mal aus Mitgliedern bestehen.
Wenn Koalitionsverhandlungen abgeschlossen sind und der Bundesparteivorstand es für angebracht hält, die Mitglieder zu befragen, dann darf dieser Meinungsfindungsprozess der Parteibasis durchaus geführt werden.
III.
Fraglich ist, ob eine evtl. mehrheitliche Ablehnung des ausgehandelten Koalitionsvertrages für die gewählten SPD-Bundestagsabgeordneten eine rechtliche Bindungswirkung entfaltet.
Diese Frage beantwortet Art. 38 I 2 GG. Hiernach sind die Abgeordneten Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen. Sie genießen somit ein freies Mandat im Gegensatz zum imperativen Mandat.
Das freie Mandat kennen wir aus dem 19. Jahrhundert und ist ein klassisches Element des parlamentarischen Systems. Die Abgeordneten sollen über anstehende Probleme eigenverantwortlich entscheiden.
Die Freiheit des Abgeordneten gilt allumfassend; gegen Forderungen der Wähler, der Bürger, gesellschaftlicher Gruppen und der eigenen Partei.
Zwischen Art. 38 I 2 GG und Art. 21 I GG existiert durchaus ein Spannungsverhältnis. Auf der einen Seite steht der freie Abgeordnete und auf der anderen Seite die Parteienstaatlichkeit.
Dieser Spannungskonflikt ist im Wege der praktischen Konkordanz zu lösen.
Es ist also die Frage zu stellen, welcher Gedanke höherwertig ist, das freie Mandat des Abgeordneten oder der Parteienzwang.
In der Literatur hat sich sehr bald das freie Mandat des Art. 38 I 2 GG gegenüber der Norm des Art. 21 I GG durchgesetzt. Die persönliche und sachliche Unabhängigkeit des Abgeordneten, um zum Wohle des ganzen Volkes arbeiten zu können, ist höherrangig vor Parteitagsbeschlüssen bzw. Mitgliedervoten.
Selbst wenn also die SPD-Abgeordneten sich gegenüber ihrer Partei vertraglich verpflichten würden, im Falle eines negativen Mitgliedervotums die Koalition im Bundestag nicht zustande kommen zu lassen, wäre eine solche Verpflichtung ex tunc wegen Verstoßes gegen Art. 38 I 2 GG nichtig.
Das Mitgliedervotum der SPD-Mitglieder entfaltet keine rechtliche Bindungswirkung und ist verfassungsrechtlich nicht bedenklich.
IV.
Der Bundestag ist derzeit nicht arbeitsfähig, da eine Bundesregierung noch nicht gebildet wurde. Der Bundestag hat in der letzten Novemberwoche 2013 einen Hauptausschuss eingesetzt, der ein vorübergehendes Organ zwischen dem Ende der Koalitionsverhandlungen und der Regierungsbildung darstellen soll. Er soll im Wesentlichen Aufgaben der Fachausschüsse übernehmen und somit auch Gesetzesvorlagen beraten.
Fraglich ist, ob der Hauptausschuss, dem Abgeordnete aller Fraktionen entsprechend ihrem Stimmanteil im Bundestag angehören, verfassungswidrig ist.
Gem. § 54 I 1 Geschäftsordnung des Bundestages (GOBT) setzt der Bundestag zur Vorbereitung der Verhandlungen ständige Ausschüsse ein. In der vergangenen Legislaturperiode (2009-2013) hatte der Bundestag 23 Fachausschüsse installiert.
Gem. § 54 I 2 GOBT kann der Bundestag für einzelne Angelegenheiten Sonderausschüsse einsetzen. Dem Bundestag steht somit das Ausschussfindungsrecht zu.
Per se ist die Bildung des Hauptausschusses nicht zu beanstanden und somit nicht verfassungswidrig.
Das Grundgesetz sieht die Einrichtung von mindestens drei Ausschüssen im Bundestag vor: den Ausschuss für Angelegenheiten der Europäischen Union (Art. 45 S. 1 GG), den Ausschuss für auswärtige Angelegenheiten und den Ausschuss für Verteidigung (Art. 45 a I GG). Ferner kann der Bundestag auf Antrag gem. Art. 44 I GG Untersuchungsausschüsse einsetzen.
Fraglich ist, ob die Beratungen des Hauptausschusses zu Angelegenheiten der Europäischen Union, in auswärtigen Angelegenheiten und zu Fragen der Verteidigung gegen die Verfassung verstoßen.
Dadurch, dass das Grundgesetz explizit Ausschüsse für drei Fachgebiete vorsieht, können Fragen dieser Fachgebiete nur in den vom Grundgesetz genannten Fachausschüssen beraten werden.
Dies ist allein schon aus der Rangfolge der Rechtsquellen zu entnehmen. Das Grundgesetz als unsere Verfassung und somit als höchste Rechtsquelle steht über der GOBT, die lediglich als parlamentarische Innenrechtsnorm und somit als Regelungsform sui generis anzusehen ist.
Dem Hauptausschuss kommt somit keine Kompetenz zu, Fragen zu beraten, für die das Grundgesetz eigene ständige Ausschüsse vorsieht.
Sollte der Hauptausschuss Fragen dieser Fachgebiete beraten, wären diese Beratungen verfassungswidrig.
HK 2.12.2013