Das Bundesverfassungsgericht hatte am 15. November 2023 (Az.: 2 BvF 1/22) geurteilt, dass das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 mit Art. 109 III, Art. 110 II und Art. 115 II Grundgesetz unvereinbar und nichtig ist.
Antragstellerin war die CDU/CSU-Bundestagsfraktion. Sie wendete sich gegen die rückwirkende Änderung des Haushaltsgesetzes und des Bundeshaushaltsplans 2021 durch das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 . Mit diesem sollte eine im Bundeshaushalt 2021 als Reaktion auf die Corona-Pandemie vorgesehene, jedoch im Haushaltsjahr 2021 nicht unmittelbar benötigte Kreditermächtigung in Höhe von 60 Milliarden Euro durch eine Zuführung an den Energie- und Klimafonds (EKF), ein unselbständiges Sondervermögen des Bundes, für künftige Haushaltsjahre nutzbar gemacht werden. Die Zuführung erfolgte im Februar 2022, also rückwirkend, für das abgeschlossene Haushaltsjahr 2021 . Der EKF wurde zwischenzeitlich in Klima- und Transformationsfonds (KTF) umbenannt.
Gemäß Urteil des BVerfG entspricht das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die notlagenbedingte Kreditaufnahme aus Art. 109 III 1, 2, Art. 115 II 1, 6 Grundgesetz. Daneben verstößt es im Hinblick auf den Zeitpunkt seines Erlasses gegen das Gebot der Vorherigkeit gemäß Art. 110 II 1 GG. Auf einen möglichen Verstoß gegen die Grundsätze der Haushaltsklarheit und –wahrheit gemäß Art. 110 I 1 GG kommt es demnach nicht mehr an.
Art. 115 II 1 GG konkretisiert das (an Bund und Länder gerichtete) grundsätzliche Verbot der strukturellen Neuverschuldung aus Art. 109 III 1 GG (Schuldenbremse). Danach sind im Rahmen der Haushaltswirtschaft des Bundes Einnahmen und Ausgaben grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen. Nach Art. 109 III 4, Art. 115 II 2 GG ist diesem Gebot Genüge getan, wenn die Einnahmen aus Krediten 0,35 Prozent im Verhältnis zum nominalen Bruttoinlandsprodukt nicht überschreiten. Hinzu tritt nach Art. 109 III 2 i.V.m. Art. 115 II 3 GG eine sogenannten Konjunkturkomponente, wonach bei einer von der Normallage abweichende konjunkturelle Entwicklung die Auswirkungen auf den Haushalt im Auf- und Abschwung symmetrisch berücksichtigt werden können.
Art. 109 III 2 i.V.m. Art. 115 II 6 GG gibt dem Bundestag das Recht zu beschließen, dass die sich aus Schuldenbremse und Konjunkturkomponente ergebende Kreditobergrenzen im Falle von Naturkatastrophen oder außergewöhnliche Notsituationen, die sich der Kontrolle des Staates entziehen und die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigen, überschritten werden dürfen. Neben den geschriebenen Tatbestandsvoraussetzungen von Art. 115 II 6-8 GG ist ein sachlicher Veranlassungszusammenhang zwischen der Naturkatastrophe oder außergewöhnlichen Notsituation und der Überschreitung der Kreditobergrenzen erforderlich. Bei dessen Beurteilung kommt dem Gesetzgeber ein Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu. Eine verfassungsrechtliche Überprüfung der Verhältnismäßigkeit der notlagenbedingten Kreditaufnahme scheidet indes aus. Allerdings ergeben sich Darlegungslasten des Gesetzgebers, um eine verfassungsrechtliche Überprüfung der Nachvollziehbarkeit und Vertretbarkeit der gesetzgeberischen Entscheidungen über die Kreditaufnahme zu ermöglichen.
Dem systematischen Gefüge der verfassungsrechtlichen Vorgaben zur Kreditaufnahme des Bundes nch den Art. 109 III, Art. 115 GG sind darüber hinaus die haushaltsrechtlichen Prinzipien der Jährlichkeit und Jährigkeit – flankiert vom Haushaltsgrundsatz der Fälligkeit – zu entnehmen.
Das Prinzip der Jährlichkeit geht darin, dass der Haushaltsplan vor Beginn des Rechnungsjahres durch das Haushaltsgesetz festzustellen ist. Nach dem Prinzip der Jährigkeit dürfen Ermächtigungen nur bis zum Ende des Haushaltsjahres in Anspruch genommen werden. Anschließend verfallen sie grundsätzlich ersatzlos. Der Haushaltsgrundsatz der Fälligkeit besagt, dass im Haushaltsplan nur diejenigen Einnahmen und Ausgaben veranschlagt werden dürfen, die im Haushaltsjahr voraussichtlich kassenwirksam werden.
Die genannten Haushaltsprinzipien gelten auch für die Ausnahmeregelung zur Schuldenbremse bei Naturkatastrophen und außergewöhnlichen Notsituationen nach Art. 109 III 2, Art. 115 II 6 GG. Sie können nicht durch den Einsatz von Sondervermögen umgangen werden. Ihre Einhaltung unterliegt einer strikten verfassungsrechtlichen Kontrolle.
Das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 muss sich an Art. 109 III 2, Art. 115 II 6 GG messen lassen. Deren geschriebene Tatbestandsvoraussetzungen sind erfüllt. Der Gesetzgeber hat jedoch den Veranlassungszusammenhang zwischen der festgestellten Notsituation und den durch die notlagenbedingte Kreditaufnahme finanzierten Maßnahmen zur Krisenbewältigung nicht ausreichend dargelegt.
Die Bundesregierung verweist hierzu insbesondere auf ihre Absicht, die Förderung der pandemiebedingt geschwächten Wirtschaft mit einem weiteren politischen Anliegen – der Förderung von Klimaschutz, Transformation und Digitalisierung – zu verbinden. Eine verlässliche staatliche Finanzierung und eine Förderung privatwirtschaftlicher Ausgaben für bedeutende Zukunfts- und Transformationsaufgaben in den Bereichen Klimaschutz und Digitalisierung seien unter den besonderen Bedingungen der Pandemiebewältigung wesentliche Voraussetzungen, um die Folgen der Krise schnell zu überwinden, die Wettbewerbsfähigkeit der Volkswirtschaft zu sichern und damit das wirtschaftliche Wachstum anzuregen und nachhaltig zu stärken.
Diese Begründung erweist sich nach Ansicht des BVerfG als nicht ausreichend tragfähig. Zum Zeitpunkt der Gesetzesberatungen dauerte die Corona-Pandemie bereits fast zwei Jahre an. Je länger das auslösende Krisenereignis in der Vergangenheit liegt, je mehr Zeit dem Gesetzgeber deshalb zur Entscheidungsfindung gegeben ist und je mittelbarer die Folgen der ursprünglichen Krisensituation sind, desto stärker wird der Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum des Haushaltsgesetzgebers eingeengt. Hiermit geht eine Steigerung der Anforderungen an die Darlegungslast des Gesetzgebers einher. Dies gilt umso mehr, wenn der Gesetzgeber, wie hier, wiederholt innerhalb eines Haushaltsjahres oder innerhalb aufeinander folgender Haushaltsjahre von der Möglichkeit der notlagenbedingten Kreditaufnahme Gebrauch macht.
Je länger die diagnostizierte Krise anhält und je umfangreicher der Gesetzgeber notlagenbedingte Kredite in Anspruch genommen hat, desto detaillierter hat er die Gründe für das Fortbestehen der Krise und die aus seiner Sicht fortdauernde Geeignetheit der von ihm geplanten Maßnahmen zur Krisenbewältigung aufzuführen. Er muss insbesondere darlegen, ob die von ihm in der Vergangenheit zur Überwindung der Notlage ergriffenen Maßnahmen tragfähig waren und ob er hieraus Schlüsse für die Geeignetheit künftiger Maßnahmen gezogen hat.
Eine solche Evaluation und Einordnung der bisherigen Krisenbewältigungsmaßnahmen findet sich in der Gesetzesbegründung allenfalls im Ansatz. Hierzu heißt es insbesondere, die hiesigen Mittel ergänzten die bereits im Jahr 2020 zur Pandemiebewältigung dem EKF zugeführten Mittel und dienten damit weiterhin der Pandemiebewältigung. Die Entwicklung zeige, dass die bislang zur Überwindung der außergewöhnlichen Notsituation ergriffenen staatlichen Maßnahmen wirkten. Sie seien geeignet, erforderlich und angemessen, um die akuten wirtschaftlichen Auswirkungen der Pandemie abzufedern.
Welche konkreten Maßnahmen der EKF schon aufgrund der ersten Zuweisung ergriffen und welche (messbaren) Folgen diese Maßnahmen hatten, bleibt jedoch unerörtert. Es ist deshalb schon unklar, ob durch das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 letztlich die gleichen Maßnahmen finanziert werden sollen wie mit der ursprünglichen notlagenbedingten Kreditermächtigung im Jahr 2020 .
Eine Begründung, weshalb die noch im (ersten) Nachtragshaushaltsgesetz 2021 für erforderlich erachteten Kreditermächtigungen in Höhe von 60 Milliarden Euro zum Ende des Haushaltsjahres 2021 entgegen der ursprünglichen Planung nicht zur Krisenbewältigung verwendet worden sind, gibt der Gesetzgeber nicht. Eine solche Begründung war hier umso mehr angezeigt, als zwischen der Feststellung einer Notlage für das Haushaltsjahr 2021 und der Beschlussfassung über das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 fast ein Jahr vergangen war.
Anlass zu einer vertieften argumentativen Auseinandersetzung bestand auch im Blick auf den Umstand, dass der EKF bereits sehr viel früher errichtet und die Zielsetzung der durch ihn finanzierten Programme bereits zum damaligen Zeitpunkt festgelegt worden war, ohne dass die bereits laufenden Programme den Eintritt der Krisenfolgen verhindert oder ihre Folgen begrenzt hätten. Daher ist die Geeignetheit der vom Sondervermögen finanzierten Programme zur Krisenbewältigung nicht indiziert.
Schließlich lässt die Gesetzesbegründung die notwendige Abgrenzung einer notlagenbedingten Kreditaufnahme aus Art. 115 II 6 GG vom Anwendungsbereich der erweiterten Kreditaufnahmemöglichkeiten aus Art. 115 II 3 GG wegen einer von der Normallage abweichenden konjunkturellen Entwicklung nicht deutlich werden.
Die Zuführung an den KTF durch das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 widerspricht den Verfassungsgeboten der Jährlichkeit und Jährigkeit aus Art. 109 III, 115 II GG:
die im Zweiten Nachtragshaushaltsgesetz 2021 vorgesehene faktische Vorhaltung von Kreditermächtigungen in periodenübergreifenden Rücklagen verstößt gegen die Maßgaben aus Art. 109 III, 115 II GG als jahresbezogene Anforderungen. Der vom Deutschen Bundestag gemäß Art. 115 II 6 GG zu fassende Beschluss im Hinblick auf die Feststellung einer Notlage bezieht sich auf ein konkretes Haushaltsjahr und ist deshalb für jedes Haushaltsjahr gesondert zu treffen. Eine Entkoppelung der notlagenbedingten Kreditermächtigungen von der tatsächlichen Verwendung der Kreditmittel ist mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen in Art. 109 III 2, 115 II 6 GG nicht vereinbar. Danach müssen sich Kreditermächtigungen, die in einem bestimmten Haushaltsjahr ausgebracht werden, auf die Deckung von Ausgaben beschränken, die für Maßnahmen zur Notlagenbekämpfung in eben diesem Haushaltsjahr anfallen.
Mit dem Zweiten Nachtragshaushaltsgesetz 2021 werden dem KTF als unselbständiges Sondervermögen des Bundes kreditfinanzierte Mittel in Höhe von 60 Mrd. Euro zugeführt, die sich auf die Berechnung der zulässigen Kreditaufnahme für das Jahr 2021 auswirken, während die vom Gesetzgeber zur Krisenbewältigung ins Auge gefassten Maßnahmen, deren Finanzierung die Kreditermächtigungen dienen sollen, für kommende Haushaltsjahre geplant sind. Tatsächlich wirksame Verschuldung entsteht für den Bund nach dieser Konzeption vor allem in den kommenden Jahren und voraussichtlich über die dann für das jeweilige Haushaltsjahr geltende verfassungsrechtliche Verschuldungsgrenze hinaus. Dabei werden die jetzt geschaffenen Kreditermächtigungen ohne Anrechnung auf die Verschuldungsgrenze des dann aktuellen Haushaltsjahres nutzbar gemacht, weil die Anrechnung bereits mit der Ermächtigung im Ausnahmejahr 2021, nicht aber mit der späteren Kreditaufnahme selbst erfolgen soll. Dies ist mit dem Grundsatz der Jährigkeit in Verbindung mit dem Grundsatz der Fälligkeit nicht zu vereinbaren.
Eine Rechtfertigung des Verstoßes gem. Art. 109 III 2, 115 II 6 GG ergibt sich weder aus den Besonderheiten der Corona-Pandemie als solcher noch daraus, dass die Bundesregierung gegenwärtig notwendige und in der Zukunft zu Auszahlungen führende Verpflichtungen gegenüber Dritten nur mit entsprechender finanzieller Unterlegung eingehen könnte. Wenn und soweit auch in den Folgejahren die Tatbestandsvoraussetzungen einer notlagenbedingten Kreditaufnahme (erneut) erfüllt sein sollten, wäre eine solche Kreditaufnahme in der zum jeweiligen Zeitpunkt tatsächlich gebotenen Höhe zulässig. Es besteht daher kein sachlicher Grund dafür, auf Kreditermächtigungen aus dem Jahr 2021 zurückzugreifen.
Die Verabschiedung des Zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes 2021 nach Ablauf des Haushaltsjahres 2021 verstößt gegen das Gebot der Vorherigkeit aus Art. 110 II 1 GG:
Der Haushaltsplan ist aufgrund des Gebots der Vorherigkeit gem. Art. 110 II 1 GG grundsätzlich vor Beginn des Rechnungsjahres durch das Haushaltsgesetz festzustellen.
Das Gebot der Vorherigkeit dient der wirksamen Ausgestaltung des parlamentarischen Budgetrechts. Dieser Grundsatz zielt auf die Sicherung der Budgethoheit des Parlaments in zeitlicher Hinsicht und will insbesondere die Leitungsfunktion des Haushalts für das gesamte Haushaltsjahr gewährleisten. Alle am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Verfassungsorgane sind gehalten, an der Erfüllung des Vorherigkeitsgebots mitzuwirken. Dies gilt auch für die Bundesregierung, der das alleinige Initiativrecht zur Einbringung eines (Nachtrags-)Haushaltsgesetzes zusteht.
Das Gebot der Vorherigkeit gilt grundsätzlich auch bei der Aufstellung von Nachtragshaushalten. Im Hinblick auf den Schutzzweck des Vorherigkeitsgebots, das auf die Gewährleistung der Lenkungs- und Kontrollfunktionen des Haushaltsgesetzes und damit auf die Wirksamkeit der Budgethoheit des Parlaments zielt, ist eine entsprechende Anwendung auf die Einbringung eines Nachtragshaushalts geboten. Das Vorherigkeitsgebot wird dann zu einem Verfassungsgebot rechtzeitiger, nicht willkürlich verzögerter Korrektur oder Anpassung ursprünglich oder nachträglich realitätsfremder Haushaltsansätze.
Im vorliegenden Fall geht es darum, dass ein Nachtragshaushaltsgesetz für das Jahr 2021 überhaupt erst nach Ablauf des Haushaltsjahres 2021 beschlossen wurde:
Aus § 33 II Bundeshaushaltsordnung folgt, dass ein Nachtragsentwurf bis zum Ende des Haushaltsjahres einzubringen ist. In der Literatur besteht jedoch die einhellige Meinung, diese Vorschrift verfassungskonform dahingehend auszulegen, dass ein Nachtragsentwurf bis zum Jahresende parlamentarisch zu beschließen ist, weil er anderenfalls nichtig wäre.
Für diese Auffassung spricht, dass ein Nachtragshaushalt die ursprüngliche Planung den neuen oder geänderten Bedürfnissen anpassen soll und aus diesem Grund selbst planenden Charakter für den Rest des laufenden Haushaltsjahres haben muss. Dieser Planungscharakter entfällt bei der Verabschiedung eines Nachtragshaushalts erst nach Ablauf des Haushaltsjahres. Der Haushaltsvollzug ist dann abgeschlossen und kann nicht mehr beeinflusst werden. Die parlamentarische Beschlussfassung über einen Nachtragsentwurf nach Abschluss eines Haushaltsjahres widerspricht damit der Funktion eines Haushaltsplans als Planungsinstrument.
Während Verstöße gegen das Vorherigkeitsgebot beim Erlass des Stammhaushalts mit Blick auf die Systematik von Art. 111 GG sanktionslos bleiben, kann dies nicht auf einen verspäteten Nachtragshaushalt übertragen werden. Art. 111 GG erlaubt der Bundesregierung für eine etatlose Zeit eine vorläufige Haushalts- und Wirtschaftsführung über die Einräumung gewisser Nothaushaltskompetenzen. Für den Fall eines verspäteten Nachtragshaushaltes gibt es jedoch keine dem Art. 111 GG entsprechende Norm.
An diesen Maßstäben gemessen ist das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 mit Art. 110 II 1 GG unvereinbar:
Die Verabschiedung des Zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes für das Jahr 2021 nach Ablauf des Haushaltsjahres 2021 widerspricht dem Haushaltsgrundsatz der Vorherigkeit.
Dass die rückwirkende Änderung des Haushaltsgesetzes 2021 durch das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz die Funktion eines Haushaltsgesetzes als Planungsinstrument verfehlt, ergibt sich insbesondere aus der Gesetzesbegründung. Dort weist die Bundesregierung darauf hin, dass staatliche Maßnahmen zur Pandemiebekämpfung für das Haushaltsjahr 2021 nicht mehr umsetzbar seien.
Unabhängig von der Frage, ob eine Rechtfertigung dieses Verstoßes überhaupt in Betracht kommt, sind Gründe hierfür weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Dem Gesetzentwurf sind keine Ausführungen hierzu zu entnehmen.
Die Unvereinbarkeit von Art. 1 und Art. 2 des Zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes 2021 mit dem Grundgesetz führt zur Nichtigkeit des Gesetzes.
Helmut Krethe 4.12.2023